善水？水環境改善空間發展藍圖的可能與問題

丨發展水利部門計畫，落實全國治水會議共識結論丨

吳茂成丨2022/10/01

水環境改善空間發展藍圖規劃，依據水利署頒布參考手冊規定「以縣市行政空間為規劃範圍，水系空間為主體，進行縣市水環境課題及價值潛力分析，透過民眾參與、資訊公開凝聚共識，並對齊各單位資源」，操作指引也明確指出「水系空間為規劃主體，並以流域系統為觀點，將上中下游視為一個整體單元考量，包括流域主、支流河道、區域排水、農田排水、雨（污）水下水道、集水區、河口等」，簡要來說，水環境空間分區不應是複製縣市政府國土分區，而是在國土分區下的水系空間分區規劃。

然而，檢視部分縣市政府進行水環境空間分區規劃時，卻是陷入「縣市行政空間的規劃範圍」的思路，而忽略「水系空間為主體」、「以流域系統為觀點」，形成規劃分區範圍遍及縣市全境，卻未見以「流域系統為觀點」、「水系空間為主體」，進行上中下游「水域與陸域之生態廊帶是否完整串連」的整體規劃分析及藍圖。有的將中央管水系空間排除，有的重述縣市政府國土計畫分區，或是僅針對部分水系規劃，或是以國土計畫觀光部門分區為基礎，將一條水系切成好幾塊，顯然有違「生態廊帶完整串連」、「水系空間為主體」、「流域系統為觀點」的目標及原則。

如果水環境改善空間發展藍圖規劃的「水環境」不見了，也就是「水系主體系」、「流域系統」破碎或是不見了，那麼空間發展藍圖也就失去了目標及主體性，恐落入「隨意劃分水環境分區」以達到「隨意挑選施作案件」的水環境改善提案的老問題、失去水環境改善的政策目標及理想，很容易朝既有縣市觀光政策下「明星河川」點狀的重複補助，失去有系統的改善縣市水環境，達到上中下游生態廊帶完整串連的整體規畫目標。

事實上，河川水系空間乃是從區排、支流及其集水區，共構而成，由在地而成全水系，彼此相連，不會也不應分中央或是地方管理單位不同而有異。

因此，建請水利署應儘速邀集縣市政府討論，釐清政策目標，協助縣市政府趕緊修正方向，進行水環境分區規劃，應回到「水系空間為主體」」「流域觀點」、「上中下游為整體單元」原則，避免落入上述問題及困境。例如以區排或是支流集水區為分區規劃基礎，再擴展到上中下游的水系整體性規劃，進行課題及潛力調查，提出短中長期的行動改善方案，達到水系空間生態廊帶完整串連的目標。至於海岸線分區也應依海岸防護及情勢調查範圍進行。

例如，以鹽水溪水系為例，下游的鹽水溪排水線的集水區，由海尾寮、本淵寮、六塊寮、安順寮及曾文排水線共構成，行政空間範圍除了安南區為主之外，還有安定、新市等區，共構成數十萬人居住的北台南生活圈，區內重要經濟產業區有南科、新吉、和順及科工區等十座工業區、養殖產業區，以及台江國家公園四草湖等重要國家溼地，重要文化設施有台灣歷史博物館、南科考古館、台江文化中心等，重要的國家綠道有台灣山海圳國家綠道，從水文化而言，這裡是開台內海的歷史場域，從公親寮拜溪墘、海尾平安戲到全島最大的十二佃神榕，水文化非常豐富，區內具有八條溪圳排水線、以及溼地、滯洪池、農田、魚塭區，嘉南大圳水圳水路貫穿其間，形成台南市最豐富的水系生態廊帶網絡系統，課題調查可探討出流逕流管制政策，海尾寮還地於河、施設滯洪池、推動安南區污水下水道等「治水、淨水及親水」的治理政策，潛力發展可針對四草湖國際溼地生態系統服務價值、發展黑面琶鷺特色品牌的友善養殖經濟產業契機、再生水的水資源運用，以及評估生態系統服務的最大可能性！若是沿著山海圳國家綠道，將沿線排水線綠道化、連結滯洪池及村落，建構環村綠道網絡，形成台江水系藍綠基盤，再向上延伸南幹線到善化、官田、六甲、東山、楠西，串連烏山頭水庫、曾文水庫、曾文溪，運用NBS、生態服務系統功能，透過水環境空間發展藍圖的行動方案，逐年推動，成為修補原台南縣市分隔造成的生態破碎及都市計畫混亂等問題，成為串連北台南與南台南生活圈的「水域與陸域共構」的中軸生態廊帶，整合治水、淨水、親水目標，畢其功於一役，將可造福近百萬台南市民。

依據水利署頒布參考手冊，水環境改善空間發展藍圖規劃十分重視「民眾參與」，明訂民眾參與包含「議題蒐集、願景形塑階段、亮點提案計畫及行動方案討論階段」，規劃單位「需彙整民眾參與討論共識、辦理資料蒐集、調查及實質規劃，並編撰期中、期末報告，期中、期末成果（初稿）需辦理資訊公開，收集意見完成修正。」民眾參與的操作指引也明訂「資訊公開對等是平台討論及民眾參與可行的重要基礎，應先建立完善資訊共享與公開方式」，同時資訊公開揭露內容包括「規劃概要、進度、各階段討論會議議程時間、規劃過程所蒐集之資料、會議（座談）簡報資料、會議記錄、相關參考資料報告檔案、聯絡窗口及參與人員等相關資訊」，但是有些縣市政府辦理水環境改善空間發展藍圖資訊公開部分，民眾參與應揭露等資訊及資料，大抵缺乏。事實上民眾參與更應以在地化、日常化、多場次討論、避開民眾上班時間的方式進行，而不是偏於工作坊參與的型式。民眾參與機制及計畫也應列入水利部門的業務事項、年度工作重點考核，成為流域治理的日常業務工作。建議水利署、河川局，本於水環境改善計畫的主管機關職責，應主動盤點民眾參與及資訊公開等缺失部分，儘速邀集縣市政府開會討論，加以修正。

就水環境改善空間發展藍圖規劃的重點工作而言，現況調查及相關法令、政策及計畫蒐集，依據水利署頒布操作指引，除「蒐集彙整直轄市與縣市國土計畫及相關成長管理政策與計畫、國土生態保育綠色網絡建置計畫」之外，尚包括「流域特定區域計畫、水災智慧防災計畫、整體海岸管理計畫、海岸防護整合規劃/計畫、縣市景觀綱要計畫、縣市水綱領計畫、都市計畫、農地重劃、鄉村地區整體規劃、農村再生計畫、農村社區土地重劃、逕流分擔評估規劃/計畫、氣候變遷調適策略之研究與規劃、河川治理規劃/計畫、區域排水治理規劃/計畫、河川/排水/海岸情勢調查、重要濕地保育利用計畫等相關計畫成果，並分析探討其與恢復河川生命力及永續水環境目標的關聯性。」特別是「逕流分擔評估規劃/計畫、氣候變遷調適策略之研究與規劃、區域排治理規劃/計畫、河川/排水/海岸情勢調查、重要濕地保育利用計畫」實與縣市水環境改善空間發展藍圖的「水系空間主體」息息相關，理應有所蒐集及分析探討各項計畫政策之間，「恢復河川生命力及永續水環境目標的關連性」，然而，檢視部分縣市政府所提的期中報告，有的僅有水環境批次計畫、歷年水域工程概述，大多未見到國土計畫中的水利部門計畫及其分析，「逕流分擔評估規劃/計畫、氣候變遷調適策略之研究與規劃、區域排水治理規劃/計畫、河川/排水/海岸情勢調查、重要濕地保育利用計畫」也未見蒐集分析，顯有違本計畫執行操作指引，建議水利署應儘速要求縣市政府修正。

若是從水環境現況分析來說，水利署頒布的參考手冊強調「全面盤點轄內所有水體」，諸如「河川、排水、水圳、野溪、海岸、湖泊、埤塘、滯洪池、養殖專區等，並系統性了解其歷史演進、水文、水質、與生態現況，與影響因子，包括土地使用、下水道建設、河川構造物、國土計畫等。」以及「參考縣市國土計畫之現況發展與預測、空間發展與成長管理計畫、氣候變遷調適計畫等內容，綜整各部門相關未來趨勢預測年期、情境分析，特別關注氣候變遷調適策略與計畫及都市成長邊界應對環境敏感地區的調整」，同時更應「掌握水環境分區內公私有地分佈情況，以及相關公私部門開發計畫，作為後續規劃利用公有地推動如逕流分擔、洪水資源化或水岸縫合等工作之參考。」再則，治水及水環境營造分析的操作指引，分別應從治水、淨水、親水等面向進行，水利署操作指引明訂「治水：縣市整體防洪計畫目標包括中央管河川、縣管河川、區域排水等保護標準，近年易積淹水地區改善目標、市區排水的改善及抽水站的增建工程等。」淨水面向應針對「縣市水資源回收、污水接管服務區位及再生水利用期程分析、污水截流設施盤點、現地處理」、親水面向則是包括「區排污染改善、溪溝整治計畫等」。至於課題分析則是包含「防洪計畫目標的檢視、治水防災工程的生態劣化檢核、水質改善、水循環改善(水量調控)及微氣候改善、氣候變遷調適等目標，在政策工具運用、土地使用管理所需面對的課題。」特別是要套疊「分區內已完成之水環境相關工程，以及進行中或已確定但尚未進行之重大開發計畫、重大建設或工程計畫，檢視這些計畫在逕流分擔、流域調適管理所需因應的對策，及分區水環境改善如何與這些重大計畫進行整合。」進而「評估包括分擔洪水、保水、透水、入滲等相關措施，與降低高洪氾等風險地區之土地使用強度或強化該區域土地管理原則等，提供縣市國土計畫之國土功能分區與土地使用管制措施擬定參考，以落實土地逕流責任。」究其實，這部分現況及課題分析，乃是縣市水環境改善空間發展藍圖規劃，能否達到政策目標及效益的關鍵基礎，更是落實全國治水會議共識結論─「縣市訂定水利部門計畫納入縣市國土計畫、各級水利機關應針對流域上中下游進行整體規劃，協助土地使用主管機關將風險管理、環境敏感地區、水資源管理及國土復育等綜合規劃理念，納入縣市國土計畫中落實」的實踐。縣市政府所提的期中報告應列為重點專節分析，可惜大多未見。特別是上述課題（議題）涉及跨部門局處平台討論機制，水利署頒布的操作指引建議應由秘書長層級以上主持會議，可惜，上述現況分析及課題分析重點，在縣市政府所提期中報告大多未見。

建議水利署及河川局應本於主管職責，主動邀集縣市政府，水利、都計、環保等相關部門，進行水環境改善空間發展藍圖的跨部門大平台會議，凝聚共識及對齊資源，落實水環境改善空間發展藍圖規劃的核心內容、以及全國治水會議共識結論，以協助縣市政府提出「水環境改善空間發展藍圖」的土地使用強度及管理原則，促進各縣市政府落實行政院水環境改善的政策目標。

水環境空間改善發展藍圖也應以提出流域生活圈「承洪韌性家園守護圈」策略，促進民眾參與，不僅是參與既有政策及課題討論，更應包括在地行動的治理參與，整理在地水學的知識經驗，公私協力，活化滯洪池、吃水堀，發展社區微型水庫，解決極端氣候的問題。例如，從生態服務系統來說，恢復台江內海等易淹水地區，村落內的吃水堀及水路（水圳）系統，規劃成微型水庫，滯洪蓄水，調節氣候，結合現代淨水技術，做為在地的再生水運用，以因應乾旱缺水等危機，從生態系統服務評估來說，微型水庫也具有「干擾調節」「水源調節」「水源供給」等功能。建議縣市政府進行水環境改善空間發展藍圖計畫，應當針對濱海地區或是易淹水地區，進行社區「微型水庫」的調查評估。

最後，縣市政府所提「亮點提案」除了要具備「最大生態系服務功能」之外，更應列出敍明串連上中下游「水系生態廊帶」的關鍵功能及必要性，避免落入「劃靶再射箭」，「隨意挑選施作案件」的問題，特別是易淹水地區的水系／水資源最多，建議水利署、河川局評選亮點提案，應提醒縣市政府優先盤點易淹水地區治理項目，列為水環境改善亮點的可能，造福長期受水患之苦的人民，化危機為轉機。同時，水與安全的治水工程及計畫，除了生態檢核之外，更應納入「水環境改善空間發展藍圖」的目標及做法，工程設計應以促進上中下游水系空間生態廊帶整體串連，促成排水線綠道化，建構藍綠基盤、恢復河川生命力為原則，促成「治水、淨水、親水」畢其功於一役。

縣市水環境改善空間發展藍圖計畫重要性及規模，皆不下於河川流域整體調適改善計畫的規模，後者是二年規劃期，前者卻只有一年，明顯時間不夠，建議水利署應將水環境空間發展藍圖計畫納入或比照流域整體調適計畫，在明年進行各縣市水環境改善空間發展藍圖計畫檢討及修正，特別是民眾參與及跨部門機關的課題討論明顯不足，應進行修正補充，以凝聚共識，公私協力，共同營造永續發展的在地流域共同體。